Overordnet virksomhetsstyring i store kommuner: Hardt mot hardt og mykt mot mykt?

Author(s)

Publication date

2019

Publisher

OsloMet - Storbyuniversitetet

Document type

Description

Master i styring og ledelse

Abstract

Formålet med denne oppgaven er å se nærmere på om det særegne ved innholdet i tjenesteleveringen i den enkelte virksomhet er egnet som en forklaring på systematiske ulikheter i virksomhetsstyringen. Sentralt for oss står begrepsparet «harde og myke tjenester». Temaet er virksomhetsstyringen i store kommuner, og kan muligens generaliseres til store organisasjoner. For å studere dette temaet har vi foretatt en case-studie av fire virksomheter i Oslo kommune, to etater og to kommunale foretak (KF): Utdanningsetaten (UDE), Sykehjemsetaten (SYE), Omsorgsbygg Oslo KF og Undervisningsbygg Oslo KF. Virksomhetene er styrt av byrådsavdelinger: UDE av Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap; SYE av Byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid, og KF-ene av Byrådsavdeling for næring og eierskap. Virksomhetene i Oslo styres overordnet etter bystyrets budsjett og av tildelingsbrev til den enkelte virksomhet. Det er tildelingsbrevene som har vært vår primærkilde, og vi har også intervjuet nøkkelpersonell i byrådsavdelingene. Vårt utgangspunkt har vært å analysere styringen av virksomhetene med sikte på å finne mulige ulikheter i hvordan virksomhetene styres, og dernest vurdere hva slags kriterier som ligger til grunn for disse ulikhetene. Det er selve virksomhetsstyringen som er vår avhengige variabel. Vårt premiss er at det foreligger en sterkere overordnet styring av etatene enn foretakene i vårt caseutvalg. Kommunens valg av organisasjonsform indikerer at dette faktisk er tilfelle: KF-ene er en organisasjonsform som i tråd med sin juridiske definisjon legger til rette for styring på mer armlengdes avstand enn det som er vanlig i tradisjonell etatsstyring. Vår arbeidshypotese er at det er flere kriterier som kan forklare grad av styring, og at det kvalitative innholdet i tjenestene er en slik viktig variabel. Dette er vår primære uavhengige variabel, og grenseoppgangen ut fra tjenestenes innhold har vi satt opp langs aksen harde eller myke tjenester, hvor KF-ene leverer harde tjenester i form av å tilby bygningsmasse og eiendomsdrift, mens etatene leverer myke tjenester, i form av innhold til sluttbrukerne. Av andre sentrale uavhengige variabler har vi sett på grad av politisk interesse, grad av økonomisk vesentlighet og styringstradisjon. I vår analyse har vi funnet støtte for at de kommunale foretakene er langt mindre utsatt for detaljert styring fra sin overordnede byrådsavdeling enn etatene. I kildene som angir bakteppet for eiendomsreformen i Oslo kommune, ser vi at organiseringen er gjort nettopp med utgangspunkt i tjenesteinnholdet, og at organisasjonsformer som legger opp til mindre detaljert styring er valgt for de «harde tjenestene». Vi har videre sett at grad av politisk interesse også preger styringen. Enkelte elementer i driften av henholdsvis Sykehjemsetaten og Utdanningsetaten vektlegges langt sterkere enn andre, og dette synes å ha en sammenheng med det politiske grunnlaget for det sittende byrådet. Vi finner liten sammenheng mellom grad av økonomisk vesentlighet og grad av styring. KF-ene representerer en betydelig virksomhet i kommunen, særlig i form av at de forvalter egenkapital i form av eiendommer i milliardklassen, samtidig som de i likhet med etatene i vår studie har betydelige omløpsmidler. Logisk sett kunne dette vært et kriterium for sterkere overordnet styring, men vi har ikke kunnet se noen sammenheng hverken i den ene eller den andre retningen. Investerings- og byggeprosessene er lagt opp rundt formelle rutiner, prosedyrer og standarder, men styres lite utover dette. Vi mener å ha funnet støtte for at styringstradisjon kan være en relevant variabel for å forklare ulikheter i virksomhetsstyringen. Støtten for dette finner vi ved at det er forholdsvis lite inngående kjennskap til det faktiske innholdet i virksomhetsstyringen på tvers av sektorer, kombinert med det faktum at kommunen viser til et pågående arbeid med å styrke sentral koordinering av virksomhetsstyring i sektorene.
The purpose of this thesis is to determine whether the contents of the services delivered in an agency is a possible variable for systematic differences in how the agency is governed. The theme of the thesis lays within the scope of large municipalities, which can possibly be generalised into large organisations in general. We have undertaken a case study of four entities in Oslo municipality, two municipal undertakings and two agencies. The entities are governed by different municipal departments. The entities are governed according to the municipal budget, and by letters of allocation to the entities. These letters have been our primary source, and we have also made interviews with key staff in the departments. Our task has been to analyse the governing of the entities, with a goal to identify differences in governing practice, and furthermore to assess what criteria these differences could be founded on. Our premise is that the governing of the agencies is more forceful than the undertakings in our case sample. The municipality’s choice of organisation suggests this to be the case: The undertakings represent a type of public organisation which in line with its legal definition are designed for more «hands off» governing than what is common in traditional agency governance. Our working hypothesis is that there are several criteria that may explain degree of governance, and that the actual content type of services delivered is one such variable. This is our primary independent variable. The service content boundary follows a hard vs. soft services axis, where the undertakings deliver hard services, in the form of real estate, whereas the agencies deliver soft services, in the form of service content to end users (usually private citizens). In our study, we have also assessed further variables, such as degree of political interest, degree of financial essentiality (how financially important the entity is) and governing tradition. We have found support for our premise that the undertakings are far less exposed to detailed governing, compared to their agency counterparts. We have found support for our hypothesis that the type of service content delivered appears to be a key variable. Furthermore, we have found data that supports that there is more political interest in soft services, and that this generates more detailed agency governing. We have found little data to identify a connection between degree of financial essentiality and degree of governing. Logically, the financial size of the undertakings could be a criterion for stronger governing, but we have found little trace of a link either way. We believe to have found support for our claim that governing tradition could be a relevant variable.

Keywords

Version

publishedVersion

Permanent URL (for citation purposes)

  • https://hdl.handle.net/10642/7697